3.4 Bedrijfsvoering

Rechtmatigheidsverantwoording

Verantwoordelijkheid college
In de rechtmatigheidsverantwoording geeft het college aan in welke mate de totstandkoming van de financiële beheershandelingen, en de vastlegging daarvan in de jaarrekening, overeenstemmen met de relevante wet- en regelgeving. Die relevante wetgeving is vastgelegd in het normenkader, vastgesteld in de raadsvergadering van 29 november 2023. Van rechtmatigheidsfouten wordt gesproken wanneer de in het normenkader beschreven wet- en regelgeving niet (volledig) is nageleefd.

In de financiële verordening 2023 (art. 9) is vastgelegd dat:

• de hoogte van de verantwoordingsgrens één procent van de totale lasten bedraagt;
• afwijkingen groter dan € 100.000 worden toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering.

Bij een omvang van € 376 miljoen bedraagt de verantwoordingsgrens van één procent € 3,76 miljoen. Komt het bedrag aan afwijkingen boven de € 3,76 miljoen uit, dan dient het college de afwijkingen op te nemen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Bevindingen rechtmatigheidscontrole
Op basis van de uitgevoerde controles is een bedrag van € 9,9 miljoen aangemerkt als niet-rechtmatig. Het betreft de volgende onderdelen:

1. Overschrijding van begrotingsposten (€ 6,7 miljoen)
2. Niet Europees aanbesteden van opdrachten (€ 3,2 miljoen)

Hieronder worden twee niet-rechtmatige onderwerpen toegelicht.

Ad. 1 Overschrijding van begrotingsposten
Beschrijving van de fouten:
Uitgaven en inkomsten moeten passen binnen de grenzen van de door de raad geautoriseerde begroting op het niveau van de te onderscheiden programma’s. Artikel 5 lid 1 van de Financiële verordening 2023 geeft aan: “De raad autoriseert met het vaststellen van de begroting de baten en de lasten per programma.” . Bedragen die hoger zijn dan de geautoriseerde begrotingsposten leiden tot onrechtmatigheid. Deze lasten zijn namelijk buiten het budgetrecht van de raad tot stand gekomen.

Met de komst van de rechtmatigheidsverantwoording in 2023 heeft de Commissie BBV de regels voor begrotingsrechtmatigheid aangescherpt. Uitgangspunt is nu dat iedere begrotingsoverschrijding in beginsel onrechtmatig is. Dat is ook zo opgenomen in artikel 11 lid 3 van de financiële verordening 2023. Artikel 5 lid 9 bepaalt echter dat in een aantal gevallen de begrotingsoverschrijdingen op voorhand wel als acceptabel worden aangemerkt.

Uit het overzicht in hoofdstuk 4.3 van de programmarekening blijkt dat er sprake is van overschrijdingen van in totaal € 5,9 miljoen op de volgende programma’s:

• Programma 3 "Economie en duurzaamheid": € 69.000 voor met name Corona-toegangsbewijzen
• Programma 6 "Bestuur, Bevolking en veiligheid": € 2,2 miljoen door met name dotatie aan de voorziening ‘Algemene pensioen- en uitkeringswet politieke ambtsdragers (Appa)’
• Programma 8 "Algemene Dekkingsmiddelen": € 3,7 miljoen door met name uitkeren energietoelage

Naast de overschrijding op bovenstaande programma’s, is er sprake van een hogere onttrekking dan begroot aan de "egalisatiereserve samenwerking AA".

Oorzaak:
Een nadere toelichting op de overschrijdingen op de programma’s is terug te vinden op de  betreffende programma’s 3, 6 en 8. In hoofdstuk 2.7 "Overhead" in deze programmarekening is een toelichting opgenomen op de hogere onttrekking aan de egalisatiereserve samenwerking AA.

Verbeterpunten om fouten in de toekomst te voorkomen:
De overschrijding van € 3,7 miljoen voor de energietoelage valt onder de categorie "acceptabel" zoals verwoord in de artikel 5 lid 9 van de financiële verordening 2023. Het betreft een “budgetoverschrijding die geheel of grotendeels gecompenseerd wordt door direct gerelateerde opbrengsten”.  

Het treffen van de voorziening "APPA" is voorgeschreven op grond van de boekhoudkundige voorschriften genoemd in het BBV (“Voorzieningen worden gevormd wegens op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten”). De overschrijding van € 2,2 miljoen valt onder de categorie "acceptabel" zoals verwoord in artikel 5 lid 9 van de financiële verordening 2023.

Ad 2. Niet Europees aanbesteden van opdrachten
Beschrijving van de fouten:
Op een gezamenlijke inkoopwaarde van zo’n € 175 miljoen is een bedrag van € 3,2 miljoen aangemerkt als niet rechtmatig. Het betreft inkopen waarbij de opdrachtwaarde de Europese drempel overschrijden. De drempel bedraagt € 215.000 voor leveringen en diensten en € 5,4 miljoen voor werken. In 2023 is bij 24 van de 3.500 leveranciers niet conform de Europese richtlijnen ingekocht.

Een deel van de onrechtmatigheid komt voort uit onrechtmatige inkopen die doorlopen uit voorgaande jaren. Het gaat hierbij om een bedrag van € 0,6 miljoen (8 leveranciers). Daarnaast is in 2023 een bedrag van € 2,6 miljoen aan nieuwe onrechtmatigheid ontstaan (16 leveranciers).
Van het onrechtmatige bedrag van € 3,2 miljoen bestaat € 2,1 miljoen uit inhuur van personeel.

Oorzaak:
Rechtmatig inkopen is het uitgangspunt binnen het gemeentelijk handelen. Een aantal relevante maatregelen is getroffen om die rechtmatigheid te waarborgen, waaronder:

• Inkopen met een waarde groter dan € 25.000 moeten door inkopende afdelingen vooraf worden gemeld bij team Inkoop;
• Team Inkoop toetst de voorgestelde inkoopprocedure (onderhands, Europees etc.);
• Voorgenomen afwijkingen van regelgeving worden voorgelegd aan directie en wethouder Inkoop;
• Tussentijds en per jaareinde vindt een controle plaats op de juiste naleving van procedures en regelgeving.

Hoewel uitgangspunten, procedures en regelgeving dus helder (lijken te) zijn, is het dus in het afgelopen jaar in zestien gevallen niet conform die procedures en regelgeving verlopen. Enerzijds doordat de regels toch niet altijd zo zwart-wit blijken te zijn. Bijvoorbeeld in gevallen waarin gedurende het jaar is gemeend dat verschillende diensten van dezelfde leverancier voldoende onderscheidend zijn - waardoor de inkoopwaarde niet bij elkaar hoeft te worden opgeteld – (zogeheten heterogene inkoop) blijkt aan het eind van het jaar het onderscheidend karakter beperkter te zijn dan vooraf ingeschat waardoor de inkoopwaarden wel bij elkaar opgeteld dienden te worden (homogene inkoop). Terugkijkend kan worden geconstateerd dat het onderscheid tussen heterogeen of homogeen eenvoudiger te beoordelen is ná afloop van het jaar (wanneer alle gevallen met elkaar kunnen worden vergeleken), dan vooraf of gedurende het jaar.

Anderzijds was de druk om diensten aan inwoners te leveren soms dermate hoog dat er gekozen is om ingehuurd personeel in te zetten dat niet op de juiste wijze is ingekocht (bijv. op de terreinen: herstel toeslagenaffaire, Wmo en burgerzaken). Dit om de continuïteit in de dienstverlening te kunnen blijven garanderen. In een aantal gevallen is echter niet of te laat onderkend dat een afwijkingsbesluit diende te worden genomen.   

Verbeterpunten om fouten in de toekomst te voorkomen:
Een aantal onrechtmatigheden loopt nog door van 2023 naar 2024. Een concreet bedrag is nu lastig te benoemen, maar verwacht wordt dat het gaat om een bedrag van zo’n € 1,5 á € 2 miljoen.

Daarentegen zijn inmiddels zeven onrechtmatigheden per 1 januari 2024 beëindigd, doordat in 2023 de juiste aanbestedingsprocedure is doorlopen. Een aantal aanbestedingstrajecten van inkopen die in 2023 niet rechtmatig waren, wordt in de loop van 2024 opgestart.

Aanvullend op de hiervoor beschreven beheersmaatregelen treffen we de volgende maatregelen:

1. De doorwerking van de onrechtmatigheid van 2023 wordt voorgelegd aan de directie en de wethouder. Alleen die onrechtmatigheden worden geaccepteerd als de continuïteit van de dienstverlening ernstig in gevaar komt, de inwoner er negatieve consequenties door ervaart of het mogelijk grote negatieve politiek bestuurlijke consequenties kan veroorzaken;
2. De huidige inkopen waarbij de Europese procedure niet is gevolgd, maar waarvan de waarde op enig moment wel het drempelbedrag voor Europees aanbesteden kan overschrijden, worden alle beoordeeld en indien noodzakelijk beëindigd, dan wel voorgelegd aan de directie en de wethouder;
3. De poortwachtersfunctie van het verlengen van de huurcontracten is aangescherpt;
4. De afspraken over het - in zeer specifieke gevallen - kunnen afwijken van het uitgangspunt van rechtmatig inkopen, zijn opnieuw onder ieders aandacht gebracht.